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日志

 
 

再谈弱势群体的宪法权利保护比较研究  

2005-10-31 08:27:09|  分类: 关注弱势群体 |  标签: |举报 |字号 订阅

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。。。。。。弱势群体的宪法权利保护比较研究。。。。。。。。

内容摘要】弱势群体正日益受到人们的关注与重视。多数国家的宪法和宪法法律和国际人权公约中直接或者间接地规定了保护弱势群体的权利。越来越多的国家将弱势群体的权利保护纳入宪法司法保护轨道。当前我国对弱势群体的宪法权利的保护具备诸多有利条件,但仍然存在很多不足。在目前的特殊历史时期,我国应采取以下措施来加强对弱势群体宪法权利的保护:构建多层次立体化的法律保护体系,并针对不同的弱势群体制定不同的倾斜保护制度;增强弱势群体在法规制定过程和执行过程中的参与;完善弱势群体的权利救济机制,将弱势群体的权利保护宪法司法保护轨道;寻求多层次的保护途径和方法。

【关键词】弱势群体 宪法权利的保护

随着我国贫富差距的扩大、社会分层的日益明显以及不同利益集团的加剧,弱势群体正日益受到人们的关注。众所周知,我国的社会结构与经济体制正在进行着一场影响深远的转型中,不同个人或团体所拥有的经济实力、竞争力以及知识资源成为竞争的筹码。对于不同的群体来说,由于占有的社会资源以及竞争力的不同,总会有一部分人在社会竞争中被无情地淘汰,被迅速地边缘化,无奈地处于弱势的一方。弱势群体的存在,是每一个社会的共相,是不可避免的。如何加强对弱势群体的保护,使得社会各阶层或群体的利益能够和谐而平衡地发展,进而促进整个社会的发展,业已成为一亟待解决的问题。

一、弱势群体的概念界定

弱势群体是一个分析现代社会的经济利益分配和社会权力分配的不平等,以及社会结构不协调、不合理的概念,也是社会学、经济学、政治学以及社会政策领域的一个核心概念。国际社会工作和社会政策研究界从是否丧失具有市场竞争的人力资本,是否难于融入所处地域社会的社会生活、难于与其他群体共享公平权利,是否远离社会权力中心和社会对于社会群体的既定评价等角度来定义,形成一个基本的界定,即认为弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会,而在社会上处于不利地位的人群。主要包括儿童、老年人、残疾人、失业者和贫困者。在有些国家弱势群体还包括单身母亲、吸毒者、酗酒者、少数民族等。国际社会工作和社会政策界比较一致的认识是,弱势群体并未形成真正的群体,其内部没有组织化,它是同类处于不利地位的社会成员的集合。[1]

目前,我国学术界对于“弱势群体”没有统一的认识,主要有“社会弱者”、“社会弱势群体”或“脆弱群体”等称法。对于究竟什么是弱势群体这一一问题,比较有代表的观点有地位论[2]、构成论[3]、能力论[4]、特征论[5]、成因论[6]五种观点,从一定角度对弱势群体进行了描述。但要全面地概括弱势群体的内涵,应该注意:首先,弱势群体毕竟是一个相对的概念,在具有可比性前提下,一部分人群比另一部分人群在某些方面处于一种相对不利的地位。其次,仅仅从经济上界定是不完整的,弱势群体之所以弱,更多地表现在他们发展机会上的劣势。弱势群体的范围也不是一成不变的,它的形成和演变轨迹是社会在一定的发展时期政治经济文化综合作用的结果。因此,本文将从相对的、广义的和发展的视角来界定弱势群体。

法学上的弱势群体概念与其它学科上的界定相比,最重要的特征是它的法律规范性、强制性和可司法性。我国宪法未明确使用弱势群体这一概念,宪法学界对弱群体的研究主要是通过“特定群体的权利”或者其它更为具体的某一部分人群来指称的。如有的使用弱者、特殊人群等。其中的“特定群体”就有相当一部分属于弱势群体的范围。国内学者根据我国宪法规定认为,特定群体(或称特定主体或特定人或特殊群体)包括妇女、儿童、老年人、残疾人及华侨、归侨、侨眷等。如周叶中教授认为:“我国宪法除对一切公民所应普遍享有的权利和自由作出全面的明确规定外,还对具有特定情况的公民设置专条,给予特别保护。宪法中的这些特定人具体是指妇女、退休人员、军烈属、母亲、儿童、老人、青少年、华侨等。”[7]

弱势群体具有以下三个方面的共同特征:第一,经济利益的贫困性。弱势群体往往缺乏基本的物质生活资料,收入水平低,生活水平低,生活处境困难。第二,生活质量的低层次性。弱势群体精神生活相当贫乏,缺少高尚的精神娱乐。第三,社会承受力的脆弱性。“弱群体恰恰是社会的各个群体中经济承受力较弱的群体,成为社会结构的薄弱带,一旦社会各种矛盾激化,经济压力和心理负荷积到相当程度,影响到他们的生存,社会风险将首先从这一最脆弱的群体身上爆发。”[8]沦为弱势群体的原因是多方面的,可能是由于自身生理上的缺陷或衰老等生理因素造成的,也可能是由于自然条件恶劣或自然灾害等自然原因造成的,还有一部分人是由于更深层次的社会原因造成的,这些社会原因有体制转换、结构调整和国家政策等,如下岗工人、城市农民工等。由于此类社会性原因而沦为弱势者的人尤为值得关注,他们承受了过多的社会转型的代价,国家与社会最有义务承担保护责任。

二、国际社会关于弱势群体宪法权利的保护

1.立宪立法倾斜:多数国家在宪法和宪法法律中直接或者间接地规定了保护弱势群体的权利。如印度宪法第15条国家禁止依据宗教、种族、种姓、性别和出身地而歧视任何公民;第17条禁止不可接触制度及其实践;第46条、第330条、第 332条、第 335条等都规定了了倾斜措施。这些具体条文为实现所有公民的真正平等而制定的政策原则和帮助“落后阶级”上进提供了宪法依据。也有国家在宪法性法律中作出了规定,如美国的《1964年民权法》及其修正案,澳大利亚1975年制定了《反种族歧视法》,日本制定了1985年《平等雇佣机会法》。

2.国际人权公约规定:《世界人权公约》第25条规定:(一)人人有权……在遭到失业、安疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。(二)母亲和儿童有权享受特别照顾和协助。《经济、社会和文化国际权利公约》第10条特别规定了对未独立的儿童应当给予尽可能广泛的保护和协助;对母亲在产前和产后的合理期间,应给予特别保护;应为一切儿童和少年采取特殊的保护和协助措施。联合国还制定了一些专门的单行性人权公约。1975年联大通过了《残疾者权利宣言》,1980年通过了《消除对妇女一切形式的歧视的公约》,1989年通过了《儿童权利宣言》,1992年联大通过了《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》。

3.对弱势群体权利的宪法司法保护成为一种趋势:

通过宪法司法手段来救济权利是现代宪政法治的一个鲜明特点,越来越多的国家将弱势群体的权利保护纳入宪法司法保护轨道,对弱势群体进行倾斜性保护。

美国:美国在运用宪法司法手段维护弱势者方面有许多判例,涉及妇女平等权、黑人的教育权、就业权等诸多方面,采取过多次影响很大的行动。如美国的平权措施是在某些领域,给予少数族裔以特殊优惠,弥补长期来白人与少数族裔的历史不平等,保障宪法赋予少数族裔的平等权。[9]2003年6月,美国联邦最高法院宣布了两项最新判决,都有利于“种族多元化”和平权措施。在教育方面,1954年的著名的布朗案中,最高法院宣布了各州对中小学实行的“平等隔离”政策违宪,保护了黑人平等的受教育权。近年来,美国法院又作出了一系列的反对就业歧视、保护平等工作权的宪法判例来保护弱者。

英国:英国有许多保护弱势者的宪法案例。在国家防止虐待儿童协会一案中,英国上议院院作出如下判决:国家行为的主体并不局限于皇室和中央政府部门,国家指的是一个政治组织的所有机构。国家防止虐待儿童协会是由皇室宪章所设立的,亦属于国家的一部分而享有公共利益豁免原则的保护。该判例确立了一条宪法原则,即所有通过立法而设立的机构的行为属于国家行为。

日本:法院运用宪法保护妇女这一弱势群体。在昭和四五年名古屋地判等案件中,法院判决:女性从业人员结婚时应一律退职之惯例,乃就劳动条件依性别所加之不合理差别待遇,对女性从业人员结婚自由而加以制约,故违反宪法第14条、第13条、第24条之精神及民法第90条而无效。1993年日本东京高等法院裁定日本民法典第900条关于非婚生子女的继承份额为婚生子女的二分之一的规定违反宪法第14条法律之下人人平等的原则的规定。维护了非婚生子女这一弱势者的权利。

德国:法院在判决时尽可能给妇女特殊保护。《不来梅邦的平等法律》第4条中的“妇女保障名额规定”中规定“在任用及 拔擢官员、法官时,若有女性应征者与男性应征者具有同一资历,且该部门女性不及半数者,应优先任用及拔擢女性。”

此外,在区域性和国际层面上,弱势群体权益也得到宪法司法救济。欧洲人权法院在冯.德里尔诉荷兰泰一案中,作出了如下认定和判决:郡法院未经审问就拘禁冯.德里尔夫人,依据《精神病患者法案》,荷兰政府违反公约第5条第1款规定。该案涉及到对精神病人这一类弱势者是否和如何给予特殊保护的问题。在国际层面上,以妇女权益的维护为例,20世纪80年代国际人权司法开先例的断案,则确定国家不但有义务预防人权暴力,也有义务保护个人不受其他个人的伤害。国家不能强制执法以保障妇女权利,便是侵犯了妇女的人权。

  三、我国弱势群体宪法权利的保护现状

(一)我国弱势群体宪法权利保护的有利条件

1.宪法依据:

我国现行宪法规定了保护弱势群体的政策、原则和规范。主要包括:

第44条:国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。

第45条:关于公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况 下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其它有残疾的公民的劳动、生活和教育。

第48条:中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益,实行同工同酬,培养和选拔妇女干部。

第49条:婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。……禁止虐待老人、妇女和儿童。

2.宪法性法律依据:

我国对弱势群体的法律保护主要集中在立法上。人大一直将保护弱势群体的立法放在重要地位。我国的立法机关制定了不少宪法性法律来保障弱势群体的权利,主要包括《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保护法》、《残疾人保障法》、《消费者权益保护法》、《民族区域自治法》等。

3.法规和政策依据

为了建立与市场经济体制相适应的社会保障体系,国务院先后制定了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1997年)、《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(1998年)、《失业保险条例》(1998年)、《社会保障费征缴暂行条例》(1999年)等。除了国务院制定的的行政法规外,地方各级人大及常委会也制定了不少地方性法规来保护弱势群体,如不少地方性法规规定设立无障碍通道等为残疾人提供便利;有的还规定国家公职必须给残疾人留有必要的比例。妇女的情况也是如此。宪法法律法规政策的广泛规定为司法保护弱势群体利益提供了依据。特别是中央政府已经将弱势群体的保护作为一项重要的工作,这为我国尽快推行宪法司法适用制度提供了难得的机遇。[10]

4.另外,与国际上许多国家相比,我国还有一些其它国家所不具备的有利条件:我国不存在某些国家存在的难以解决的根深蒂固的民族仇恨和宗教制约,政治局面稳定;与一些发展国家家相比,我国的经济稳步发展;我国是后发展国家,可以吸收借鉴别的国家在这方面的经验教训,少走或不走弯路;我国已经加入世贸组织,良好的外部环境也召唤着我国按照法治的一般规律行事。

(二)我国对弱势群体的宪法权利保护的不足

我国对弱势群体的宪法权利的保护还存在着严重不足:

1.适用对象非常狭窄:不论是在立法上还是在实践中,受以上立法保护的,都是城市的老年人、妇女、残疾人、失业人员、退休人员,而对我国最需要保障的农村劳动者则几乎没有任何保障。我国宪法对农民这一弱势者规定不足。

2.对权利的规定过于笼统,可操作性不强。法条用语多属于原则性的宣示,缺乏程序性保障。实体的权利没有实现的程序等于一纸空文。因此,对任何问题的解决,立法不是最终目的,更重要的是法的实施。

3.重视政策保护缺乏司宪保护

新中国成立以来,保护弱势群体是我们的一项重要政策。多年来,中共中央和国务院的1号文件都是关于三农问题。2002年的全国人大会议的总理工作报告明确提出了弱势群体这一概念,并将保护其利益作为政府当年的重要工作。但是,问题在于我国缺乏宪法司法手段保护。现实中,弱势群体权利受到侵害而又得不到宪法救济的情况并不少见。在市场经济体制下,即使建立了一整套有关公平竞争的法规和政策,也会有部分社会成员由于受其本身各类条件的限制,经常处于不利的竞争地位,比如有些妇女、未成年人、老年人、残疾人等等,尽管有了专门保护这类人的权利的法规,但凭其本身的能力去实现其权利的手段却不具备。因此,除了有法可依以外,对社会上处于不利竞争地位者的权利保护还需要有一套实现其权利的有效机制。我国没有采用宪法司法手段保护弱势群体的权利的原因复杂,既有文化观念和物质条件的制约,还有一个重要原因是宪法法律确立的体制存在缺陷,由此导致弱势群体的处于边缘化的状况。

  四、在当前我国的特殊背景下,如何加强对弱势群体宪法权利的保护

我国目前正处于特殊的历史时期,一方面,经济体制处于从计划经济向市场经济的转轨过程中,原有机制的失效,新的机制尚未形成,造成新增弱势群体,如效益不好或破产的国有企业的下岗失业人员,另一方面,旧机制中的不合理的制度依然禁锢着原有的弱势群体,并加剧其弱势程度,如农村劳动者在公共设施、社会保障、迁徙自由、接受教育的机会等方面仍然与城市居民有较大的差距。规则上的不统一导致的不公平是人们所不能接受的。也可以说,我们还远远没有完成进步社会“从身份到契约的运动。”[11]我国对弱势群体具体应从以下几个方面努力:

第一,构建多层次立体化的法律保护体系,并针对不同的弱势群体制定不同的倾斜保护制度。

随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展,弱势群体对自身权利的保障不应仅仅局限于普通法律,更应通过宪法,使宪法所确认的各项基本权利得到全面、充分的实现和保障,使宪法真正成为“权利保障法”。因此,充分发挥国家权力对公民权利保障的功能和义务,应当是基本权利的固有内涵,是宪法规范的基本功能与宪法规范作用发挥的基本目标。宪法应明确规定对弱势群体保护的根本性原则,具体内容还应由相关的部门法来具体化,

第二,增强弱势群体在法规制定过程和执行过程中的参与。

其实强调权利平等和社会公正的一大要义是需要弱势群体“参与制定游戏规则”,并促使现有的规则趋于更合理、更公平。由于长期无法参与有关游戏规则的制定,越来越多的弱势群体出现了对主流社会的认同危机,长此以往,权利贫困集团被日益边缘化,对主流价值出现逆反心理。并且,他们表达自身利益要求的方式常常是非制度化的、突发性的,这种方式很容易引起社会的不稳定。另一方面,如果有关弱势群体保护的决策实际上由强势群体进行的,这种决策在有效满足弱势群体方面缺乏必要的制度约束,只能依赖决策者的善良愿望。因此,弱势群体问题是政府、弱势群体以及非弱势群体之间的复杂的互动行为,弱势群体本身也应该是行动的主体之一。

第三,完善弱势群体的权利救济机制,将弱势群体的权利保护宪法司法保护轨道。

目前,由于我国还没有建立起完整的违宪审查制度,因而,公民很难通过合法、有效的途径获得权利救济。宪法规定的内容涉及的对社会生活和政治生活具有根本性的影响,如果宪法不能进入司法程序,直接成为法院审理的依据,那么一旦公民基本权利受到侵害而没有相关的部门来保障时,就必然会出现无法可依的局面。宪法规定的内容不能在司法领域得到贯彻实施,就不可能树立宪法的权威,对公民权利的保护也只能是一句空话。我们应该重新审视现行的司法制度,探寻建立普通法院司法审查机制的合法性与可能性,赋予普通法院以司法审查权,使得公民的宪法权利得到切实的保障。只有通过国家权力特别是司法权力的保障,才是真正意义上的保障。

第四,寻求多层次的保护途径和方法。

当基本的平等保护实现后,对于弱势群体,在倾斜保护的原则下,还要进一步寻找切实可行的保护方法。从保护主体而言,主要有宏观层次的国家保障、中观层次的团体保障以及微观层次的自我保护三种途径。[12]作为宏观保护的国家保障应当是一种底线控制,即防止严重的物质匮乏的保障,以确保每个人维持生计的某种最低需要。

在国家保障的基础上,应当积极促成各社会团体的形成与发展,使其能够表达自己的利益诉求,即各国往往通过立法来保障弱势群体的“集体行动权”。我国的弱势群体组织不多,主要有消费者协会、妇女联合会、老年人协会、工会、残疾人联合会等。应充分发挥他们的积极作用,依法保护弱势群体。另外,农村劳动者也应该建立自己的确团体,以便在税费负担、土地承包权利、金融和技术服务、司法审判等活动中提供充分表达的渠道和机制。农村劳动者作为一个组织上高度离散、经济上处于弱势的群体,最容易受到谣言和邪教的蛊惑,也最容易成为极端人物的社会基础。建立农村劳动者组织,充分发挥其代表、维护、实现农民的利益的作用,这对保障农村劳动者利益、打击农村基层组织中的违法腐败行为,缓冲其与党和政府的矛盾都是十分有利的。

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